12목

고려 성종(成宗, 재위 981~997년) 대에 외관(外官)을 파견한 지방 행정 조직.

최승로(崔承老)의 건의로 983년(성종 2)에

양주(楊州)⋅광주(廣州)⋅충주(忠州)⋅청주(淸州)⋅공주(公州)⋅진주(晋州)⋅

상주(尙州)⋅전주(全州)⋅나주(羅州)⋅승주(昇州)⋅해주(海州)⋅황주(黃州) 등

12개 주에 목(牧)을 설치하고 목사(牧使)를 파견하였다.

12 목

양주(楊州)⋅광주(廣州)⋅충주(忠州)⋅청주(淸州)

⋅공주(公州)⋅진주(晋州)⋅상주(尙州)⋅전주(全州)

나주(羅州)⋅승주(昇州)⋅해주(海州)⋅황주(黃州)

 

그 이전에는 지방에 상주하는 관원을 파견하지 못하고 임시 관원만 파견하다가,

이때에 이르러 중앙에서 상시적으로 머무는 지방관을 파견한 것이다.

이후 목사를 비롯한 관원들이 가족을 거느리고 부임할 수 있게 조처하였고,

지방 교육을 담당할 관원을 파견하기도 하였다. 이를 통해 중앙 정부는 지방 세력을 보다 체계적으로 통제할 수 있었다.

이러한 12목은 995년(성종 14)에 제도를 개편하면서 목사가 아니라 군사적 성격을 띤 절도사(節度使)를 파견하였다가, 11세기 초반 현종(顯宗, 재위 1009∼1031) 대에 지방 제도를 개정하면서 절도사를 혁파하고 4도호부 8목 체제로 정비하였다.

성종의 12목 설치와 관련하여 고려사에는 다음과 같이 기록을 하였습니다

무자(戊子)에 처음으로 12목(牧)을 설치하고 조(詔)를 내리기를, “하늘은 높고 크며 해와 달과 별을 나누어 밝음을 나타내고 땅은 두껍고 그 끝이 없으며 산천을 벌려 기운을 퍼트렸도다.

바라건대 하늘 아래 만물은 모두 다 삶을 즐기고 땅을 밟는 무리는 모두 본성을 따라 살게 하기를 바란다.

한 사람이라도 죄를 짓는 것을 보면 마음에서 매우 그 허물을 슬퍼하고 백성들이 가난하게 산다는 것을 들으면 마음 속 깊이 스스로를 책망한다.

비록 몸은 궁궐에 살고 있지만 마음은 항상 백성에게 두루 미쳐 있다. 

밤늦게 먹고 날이 새기 전에 일어나 옷을 입으며 항상 충성스런 말을 구하며 낮은 곳의 목소리를 듣고 먼 곳을 보는 데 어질고 착한 이의 힘을 빌리고자 한다.

이에 지방 수령들의 공적을 의지하고 백성들이 바라는 바에 부응하고자 우서(虞書)의 12목(牧)을 본받아 시행하고 주나라가 800년을 이어갔던 것처럼 우리의 국운도 연장하고자 한다”고 하였다.

12목 설치와 관련한 고려사 기록

戊子, 始置十二牧, 詔曰, 天高爲大, 分象緯以著明, 地厚無彊, 列山川而播氣. 庶望首天之類, 咸悉樂生, 足地之流, 無不遂姓. 見一夫之冒罪, 則意甚泣辜, 聞百姓之居貧, 則情深責己. 雖身居宮禁, 而心遍蒸黎. 旰食宵衣每求啓沃, 聽卑視遠, 冀籍賢良. 爰憑方伯之功, 允協閭閻之望, 効虞書之十二牧, 延周祚之八百年.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

읽기자료

⋅ 최승로의 개혁안(시무 28조의 일부 요약) ⋅

⋅ 우리 나라에서는 봄에 연등회를 개최하고 겨울에는 팔관회를 열어서 사람들을 동원하여 힘든 일을 많이 시키니, 원컨대 이를 줄여서 백성들이 힘을 펴게 하십시오.(13조)⋅ 임금께서는 날마다 근신하시어 교만하지 말고, 아랫사람을 대할 때에는 공손함을 생각하며, 혹시 죄지은 자가 있거든 벌의 가볍고 무거움을 법에 따라 결정한다면 태평의 대업을 저절로 이룰 수 있을 것입니다.(14조)⋅ 불교를 믿는 것은 자신을 다스리는 근본이며, 유교를 행하는 것은 나라를 다스리는 근원을 구하는 것입니다. 자신을 다스리는 것은 내세에 복을 구하는 일이며, 나라를 다스리는 것은 오늘의 급한 일입니다. 오늘은 아주 가까운 것이요 내세는 지극히 먼 것입니다. 가까운 것을 버리고 먼 것을 구하는 것은 또한 그릇된 것이 아니겠습니까?(20조) ‘고려사’